De kaderstellende rol

Kaderstelling is geen taak of bevoegdheid die eenduidig te omschrijven is. Er zijn verschillende momenten van kaderstelling en er zijn verschillende vormen waarop kaderstelling plaats vindt. Het gevoel voor de juiste momenten en de juiste vorm moet zich ontwikkelen binnen een gemeenteraad. Pas als je met elkaar besluit dat je je invloed wilt vergroten en bereid bent hierin samen op te trekken, dan kan kaderstelling uitgroeien tot een volwassen instrument van de gemeenteraad.

Definitie:

Een kader is een uitspraak van (een meerderheid van) de gemeenteraad waarin een politieke lijn wordt uitgezet over de inhoud en/of de wijze van totstandkoming van beleid.

Wie is wanneer aan zet?

“U heeft hier een presentatie gegeven over een nieuw te bouwen woonwijk. Hoe gaat het besluitvormingsproces verder? Waarover kan en mag de raad nog beslissen? En, belangrijker: wie neemt het initiatief om dit punt op de agenda te zetten?”

Na de introductie van het dualisme werden vragen als deze steeds vaker gesteld in het gemeentehuis van Uithoorn. Wat bleek? Het toenmalige college had eigenlijk geen passend antwoord! In het monisme bepaalde de wethouder de agenda en zat ook de commissievergaderingen voor. Er waren geen gemarkeerde besluitmomenten voor de raad om, bijvoorbeeld bij een nieuwbouwproject, de randvoorwaarden vast te stellen. Bij kritische vragen werd gezegd: “Dat heeft u zelf besloten”, maar dan was het betreffende besluit slecht terug te vinden. Het kon zelfs zo zijn dat de ‘kaderstelling’ plaats had gevonden door koppelingen en samenvoegingen van verschillende besluiten op verschillende tijdstippen. Het dualisme gaf de gemeenteraad kansen om meer grip te krijgen op het bestuur en het initiatief weer naar zich toe te trekken.

Nog zo’n vraag die vaker gesteld werd: “Waarom bent u eigenlijk tot dit plan gekomen en welke uitgangspunten heeft u gehanteerd?” Het college werd om verantwoording gevraagd; voorstellen werden teruggestuurd of mét richtinggevende amendementen aangenomen. Bij de visie op het regionale openbaar vervoer werd het college ‘op pad’ gestuurd met een motie waarin de randvoorwaarden als een boodschappenlijst werden meegegeven. 

Gevolgen van het bewustwordingsproces

In Uithoorn waren het de bovenstaande situaties en ontwikkelingen die aanleiding vormden om het bestuurlijke proces en de rol van raad en college daarin onder de loep te nemen. Vage kaders en ongemarkeerde besluitvormingsmomenten hielpen niet mee om vragen vanuit de bevolking te beantwoorden. Dat vond de raad onwenselijk. Daarnaast wilde de raad weten welke speelruimte we als gemeenteraad hadden om bij te sturen en op welke momenten ze die invloed konden uitoefenen. Er kwam een commissie. De kernvraag werd: Wie is wanneer aan zet?

De onderliggende vragen: ‘Hoe geef je vorm aan kaderstellling?’ en ‘Wie neemt het initiatief?’ werden daarmee ook onderdeel van deze opdracht.

Kaderstellende momenten

De commissie bracht in beeld welke kaderstellende momenten (zie kader) er te onderscheiden zijn, en hoe planvorming en besluitvorming tot stand komt. Of anders gezegd: het besluitvormingsproces werd in kaart gebracht.

Kaderstellende momenten
1. na de verkiezingen
2. bij de duale begroting
3. bij beleids- en besluitvorming in de dagelijkse praktijk, en
4. naar aanleiding van de politieke agenda van de raad.

Het eerste belangrijke kaderstellende moment vindt al direct plaats na de verkiezingen met het ondertekenen van het samenwerkingsakkoord. In Uithoorn gold dat de titel van het coalitieakkoord "Uithoorn? Mooi wél" de eerste kaderstellende ambitie verwoordde waar alle voorstellen aan getoetst zouden worden. Bij de begrotingsbehandelingen werden de ‘subkaders’ gesteld die het coalitieakkoord verder uitwerkten.

Actualiteiten of evaluaties (de 3^e en 4^e kaderstellende momenten) bieden eigenlijk de echte ruimte om kaders te stellen vanuit een min of meer blanco situatie. In Uithoorn ontstond zo’n moment toen het speelbeleidsplan uitgevoerd was. In het oude plan was nog een forse bezuiniging verwerkt en het was geschreven in een tijd dat interactie met inwoners nog een relatief onbekend begrip was. Veel klachten over het aantal toestellen, de spreiding van de terreintjes en de matige invloed van inwoners waren het gevolg. Iedere keer als er weer een officiële inspraakronde gehouden werd, werd de onvrede vanuit de inwoners manifester. Toen het college aangaf nieuwe uitgangspunten te formuleren, gaf dit de gemeenteraad een uitgelezen moment om de wensen van de bevolking om te zetten in nieuwe kaders voor speelbeleid in Uithoorn. In de voorbereidende raadsvergadering werden foto’s getoond van gewenste en ongewenste speelterreintjes. Hiermee werd (letterlijk) zichtbaar gemaakt welke effecten de raad wilde bereiken met het nieuwe speelbeleid. Met een amendement werden de getoonde criteria vastgelegd en in de beluitvormende raadsvergadering daarna werd conform besloten.

Rolverdeling: wie doet wat en op welk moment

De gemeenteraad had behoefte om het besluitvormingsproces, inclusief de kaderstelling goed in beeld te hebben. Met name de rolverdeling tussen raad en college behoefde verduidelijking. Het onderstaande schema tracht dit alles op simpele wijze in beeld te brengen. Aan de bovenkant van de lijn worden rol en bevoegdheden van de raad weergegeven, aan de onderzijde de rol en de taken van het college. Het beschreven voorbeeld over de kaderstelling voor het speelbeleid laat zien dat in de uitvoeringsfase van het oude plan de raad zijn volksvertegenwoordigende rol uitoefent door contacten met inwoners en dat het evaluatiemoment daarop tegelijkertijd het beginpunt is voor het nieuwe plan. Het college aan het inventariseren van dilemma’s en mogelijkheden voor de kaderstellende notitie. Op dat punt ontmoeten raad en college elkaar weer voor besluitvorming.

De praktijk

Nog steeds is kaderstelling als begrip diffuus. Iedereen geeft er een andere betekenis aan. Daarmee wordt kaderstelling een containerbegrip dat te pas en te onpas gebruikt wordt. Daarom is er in Uithoorn voor gekozen om een eenduidig begrip te formuleren, zodat alle partijen weten wat kaderstelling inhoudt. Gekozen is voor de volgende definitie:

De kaders die de raad stelt zijn opdrachten en randvoorwaarden waarbinnen het college een onderwerp ontwikkelt en uitvoert.

Vervolgens heeft de raad zich gerealiseerd dat er naast een definitie ook een praktische handreiking moet zijn om werkelijk te kunnen werken met kaderstelling. Hiervoor is een Uithoorns stappenplan ontwikkeld, dat het college, de raad en de ambtelijke organisatie dient als leidraad bij het bestuursproces. Het stappenplan beschrijft in 12 stappen hoe je vanaf de probleemstelling, via ontwikkeling en uitvoering komt tot een beleidsevaluatie. Tevens geven de stappen aan wanneer de besluitvorming plaatsvindt en onder welke randvoorwaarden, zoals menskracht, middelen, communicatie en tijdpad. Een complete en werkbare kaderstelling stelt de raad immers in staat zijn controlerende rol goed te vervullen.

In deze tabel staan de grote stappen genoemd.

STAPPENPLAN KADERSTELLING

1. Wie neemt het initiatief voor de kaderstelling.
2. Wat is de aanleiding voor het voorstel tot kaderstelling.
3. Formuleer de probleemstelling.
4. Bepaal de werkwijze om tot de kaderstelling te komen.
5. Is er sprake van een specifieke kaderstellingsprocedure.
6. Hoe wordt dit uitgevoerd en binnen welk tijdpad.
7. Leg werkwijze vast in raadsbesluit
8. Formuleer de doelstelling en beoogd meetbaar effect.
9. Bepaal de voorwaarden waarbinnen de doelstelling moet worden gerealiseerd.
10. Welke tussentijdse rapportage wordt met het college afgesproken
11. Bepaal de afspraken voor evaluatie van uitvoering
12. Stel ontwerp raadsvoorstel/-besluit kaderstelling op

De definitie en het stappenplan zijn als initiatiefvoorstel ingediend en vastgesteld door de gemeenteraad. De inspanningen om het bestuursproces onder de loep te nemen heeft in Uithoorn geleid tot meer bewustwording van de rollen van raad en college. De raad stuurt het college daadwerkelijk aan met kaderstellende moties en amendementen, en ook het kaderstellende debat bij de voorjaarsnota heeft veel aan invloed en belang gewonnen.

Conclusie

Kaderstelling is geen taak of bevoegdheid die eenduidig te omschrijven is. Er zijn verschillende momenten van kaderstelling en er zijn verschillende vormen waarop kaderstelling plaats vindt. Het gevoel voor de juiste momenten en de juiste vorm moet zich ontwikkelen binnen een gemeenteraad. Pas als je met elkaar besluit dat je je invloed wilt vergroten en bereid bent hierin samen op te trekken, dan kan kaderstelling uitgroeien tot een volwassen instrument van de gemeenteraad.

Trudy Veninga

Voorzitter van de gemeenteraadswerkgroep Kaderstelling in Uithoorn (periode 2002-2006)

Gepubliceerd in 2008, geactualiseerd in 2021.